• Estudio Jurídico Calandra

DISCAPACIDAD: Análisis del proyecto de ley sobre la eliminación de la renovación del CUD

Por Melina Calandra


I. Introducción


En el presente se analizará el proyecto de ley presentado por los diputados Carla Carrizo y Martín Tetaz en el cual se propone eliminar la renovación del certificado único de discapacidad (CUD) para aquellos casos donde exista una discapacidad funcional permanente e irreversible.

Previamente se hará un recorrido sobre cuestiones y nociones generales vinculadas a la discapacidad que indefectiblemente impactarán en el análisis del proyecto de ley mencionado y consecuentemente en la conclusión a la que arribaré.

Cabe agregar que la temática elegida es novedosa y actual dado que el proyecto de ley es reciente y se encuentra actualmente en tratamiento por lo que hasta la fecha no se han realizado trabajos o comentarios vinculado a ello. Asimismo, su desarrollo reviste de una gran importancia ya que es una problemática que inquieta a la población con discapacidad y a los familiares que se encuentran a cargo de la renovación del CUD.

II. Discapacidad: nociones generales


  • Evolución del concepto de discapacidad

En las últimas décadas hemos observado que se han producido cambios a nivel mundial respecto a la percepción de las personas con discapacidad.

Si bien es cierto que todavía queda un largo camino por recorrer, la realidad es que con el paso de los años hemos observado que se ha visto modificada la forma de percibir y tratar a las personas con discapacidad, pasándose de lo que se conoce como modelo rehabilitador en donde se concebía a la discapacidad como una cuestión médica ceñida exclusivamente a las circunstancias personales de cada individuo (ponía énfasis en el tratamiento de la discapacidad, orientado a conseguir la cura, situando el problema de la discapacidad dentro del individuo, específicamente en las limitaciones funcionales de la persona) al actual modelo social, en donde la discapacidad se concibe como una problemática de carácter social, centrada no sólo en la persona afectada sino también en las distintas condiciones del entorno (OMS, 2001).

En ese sentido, se transitó de una perspectiva centrada en lo individual, las enfermedades y sus efectos limitantes, a otra orientada a lo social, centrada en las actividades, la participación y los factores ambientales.

Esto es así porque en el año 2001, la Organización Mundial de la Salud (OMS) a través de la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) [1]procuró aportar un lenguaje común, fiable, estandarizado y aplicable transculturalmente, que permita describir el funcionamiento humano y la discapacidad, desde una visión universal.

El funcionamiento y la discapacidad de una persona se conciben como una interacción dinámica entre los estados de salud (enfermedades, trastornos, lesiones, traumas del individuo, etc.) y los factores contextuales (factores personales y factores ambientales). Es así como el concepto de discapacidad, término genérico y complejo, engloba las deficiencias en las funciones y estructuras corporales, las limitaciones en la capacidad de llevar a cabo ciertas actividades y las restricciones en la participación social del ser humano en igualdad de condiciones que los demás.

La mayoría de los autores en el campo de la discapacidad consideran que la terminología y la explicación que surgen de esta Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), aprobada en la 54ª Asamblea Mundial de la Salud, constituye un importante avance ya que se orienta hacia un enfoque universal. Un enfoque basado en el reconocimiento de derechos, inspirado en el modelo social de la discapacidad en donde la cuestión fundamental se sitúa no sólo en la persona, sino también en las circunstancias que la rodean. Es decir, que en ningún caso basta con tener un problema en la función o estructura corporal para considerarse una persona con discapacidad ya que no es la deficiencia[2], sino su interacción con determinadas barreras lo que puede llegar a impedir o limitar la participación social plena y efectiva del individuo.

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad [3] consagra el cambio de paradigma de la discapacidad reafirmando en sus disposiciones la apuesta por el modelo social. Es así como define a las personas con discapacidad:


Art 1: “Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.

  • Mirada desde una perspectiva de derechos humanos

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad está dirigida a promover, proteger y asegurar los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas con discapacidad. Es el primer instrumento jurídicamente vinculante que protege específicamente los derechos de las personas con discapacidad y supone la consagración del cambio de modelo en la forma de concebir a la discapacidad desde el Derecho internacional.

Se pregonan valores intrínsecos de los derechos humanos como el respeto por la dignidad humana, la igualdad, la libertad personal y la inclusión sobre la base de determinados principios: autonomía, vida independiente, no discriminación, accesibilidad universal, normalización del entorno, entre otros.

En esta misma línea, en el art. 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se reconoce la igualdad de la persona con discapacidad ante la ley disponiendo que éstas tienen derecho al reconocimiento de su capacidad jurídica en igualdad de condiciones que los demás en todas partes y en todos los aspectos de la vida por lo que, si fuera necesario, se deben adoptar salvaguardias proporcionadas y adaptadas a las circunstancias de la persona.

Este enfoque de derechos humanos ha sido recepcionado por nuestro Código Civil y Comercial en el cual se parte de la base que la capacidad se presume (es decir, todos los seres humanos somos capaces; salvo que se pruebe lo contrario) y excepcionalmente esta capacidad es limitada solo ante determinados actos y en beneficio de la persona.

Es por ello que, la restricción de la capacidad de una persona únicamente se da a través de una sentencia judicial, la cual deberá tener un alcance restrictivo, especificando las funciones y los actos que se limitan, procurando afectar lo menos posible la autonomía de la voluntad de la persona con discapacidad.

En esta misma línea, en donde prima el reconocimiento de la capacidad jurídica como regla, no es casual que nuestro Código Civil y Comercial en su art.40 disponga que la sentencia restrictiva de la capacidad sea revisada por el juez en un plazo no mayor a tres años sobre la base de nuevos dictámenes interdisciplinarios y mediando entrevista con el interesado.

Esto se funda en la posibilidad de la existencia de condiciones sanitarias, farmacológicas o terapéuticas que favorezcan a una mejoría total o parcial del paciente lo que indefectiblemente implicará una modificación de las condiciones en la que la sentencia judicial ha sido dictada en primera instancia.[4]

Este fundamento, incluso también se aplica al certificado único de discapacidad, el cual también deberá ser renovado periódicamente para corroborar si se ha visto modificada la situación de salud de la persona.


III. El Certificado Único de Discapacidad (CUD)


El Certificado Único de Discapacidad es un documento público -válido en todo el país - que certifica que una persona tiene una discapacidad y detalla cuál es su diagnóstico dejando asentado, también, si requiere o no acompañamiento.

Este certificado permite acceder a la cobertura integral de las prestaciones médico-asistenciales previstas en las leyes nacionales 22.431 y 24.901, la exención de pago de impuestos y peajes, traslados gratuitos en el trasporte público terrestre, libre estacionamiento en lugares permitidos, asignaciones familiares, entre otras.

El certificado de discapacidad surge con la sanción en 1981 de la ley 22.431 en la cual se estableció que “la Secretaría de Estado de Salud Pública certificará en cada caso la existencia de la discapacidad, su naturaleza y su grado, así como las posibilidades de rehabilitación del afectado. Dicha Secretaría de Estado indicará también, teniendo en cuenta la personalidad y los antecedentes del afectado, qué tipo de actividad laboral o profesional puede desempeñar. El certificado que se expida acreditará plenamente la discapacidad en todos los supuestos en que sea necesario invocarla, salvo lo dispuesto en el artículo 19 de la presente ley” (art.3).

Posteriormente, la Ley 24.901 sancionada en 1997, instituyó un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad y allí en el art. 10 reafirmó lo dispuesto por el artículo 3º de la ley 22.431 reiterando que la discapacidad deberá acreditarse.

Ante ello, el Decreto reglamentario N° 1193/98 de la Ley 24.901 en el artículo 10 del Anexo I determinó que el certificado de discapacidad se otorgará previa evaluación del beneficiario por un equipo interdisciplinario que se constituirá a tal fin y comprenderá el diagnóstico funcional y la orientación prestacional (actualmente es la Junta Médica Evaluadora).

En el año 2018 el original art. 3 de la Ley 22.431 fue sustituido por el artículo 8° del Decreto Nº 95/2018, el cual estableció que la Agencia Nacional de Discapacidad será quien certifique en cada caso la existencia de la discapacidad, su naturaleza y su grado, así como las posibilidades de rehabilitación del afectado e indicará, teniendo en cuenta la personalidad y los antecedentes del afectado, qué tipo de actividad laboral o profesional puede desempeñar.

Ahora bien, de la lectura de la normativa aplicable surge, que para poder acceder a la cobertura integral de las prestaciones médico-asistenciales es necesario contar con el certificado único de discapacidad el cual es expedido por la Agencia Nacional de Discapacidad y el cual acredita que la persona portadora de éste tiene una discapacidad conforme las evaluaciones médicas realizadas.

La tramitación de dicho certificado es voluntario y optativo y el mismo tiene vencimiento, el cual dependerá del criterio y de lo que determine la Junta Médica Evaluadora que lo expida. Es decir que, en algún momento el CUD deberá ser renovado y se deberá acreditar nuevamente ante el órgano de expedición la/s patología/s que tiene la persona a través de distintos estudios médicos y evaluaciones para determinar el estado de salud de la persona, si su diagnóstico se ha visto modificado, entre otras cuestiones.

A raíz de la emergencia sanitaria COVID-19, a fin de dar respuesta a aquellas personas con discapacidad que debían renovar su certificado para obtener distintas prestaciones médico-asistenciales o subsidios y que, por el contexto epidemiológico no se podían realizar, surgieron distintas resoluciones de la Agencia Nacional de Discapacidad (ANDIS)- Resol. 209/2020, 1116/2020, 1919/2021 y 806/2022- que prorrogaron los vencimientos de los certificados de discapacidad hasta diciembre del corriente año.

Ahora bien, con respecto al vencimiento del Certificado Único de Discapacidad ya hace algunos años han surgido distintos cuestionamientos con relación a aquellas personas que igualmente tienen que renovar su certificado aun teniendo una discapacidad permanente e irreversible motivo por el cual se ha desarrollado y presentado recientemente un proyecto de ley que pretende dar respuesta a ello.


IV. Análisis del proyecto de Ley: Eliminación de la renovación del certificado único de discapacidad (CUD) para casos de discapacidad funcional permanente e irreversible


Como bien se ha desarrollado anteriormente, el certificado único de discapacidad tiene vencimiento y el mismo dependerá de lo que determine la Junta Evaluadora al momento de evaluar el diagnóstico de la persona con discapacidad.

El fundamento está dado, en parte, porque en consonancia con lo establecido en las normas internacionales y nacionales y el paradigma del modelo social, se entiende a la discapacidad como concepto dinámico, variable, complejo y mutable siendo necesaria la reevaluación de la persona para determinar su estado de salud actual y si su patología se ha visto empeorada o mejorada, si requiere acompañante, y qué prestaciones necesita, entre otras cuestiones.

Ahora bien, en el último tiempo se ha visto que el vencimiento de los certificados de discapacidad y la necesidad de renovación ha sido cuestionada en aquellos casos donde la discapacidad aparecería catalogada como permanente e irreversible.

El trasfondo de ello es que el proceso de renovación suele ser un trámite burocrático y engorroso que la familia o incluso la misma persona con discapacidad debe indefectiblemente someterse cada un lapso determinado y que en los casos donde se presupone una discapacidad irreversible resultaría innecesario.

Lo que sucede en la práctica con respecto a la renovación es que se peticionan muchísimos estudios respaldatorios y seguimientos médicos que previamente la persona debe juntar, se deben llenar formularios que no son de fácil acceso ya que solo se consiguen concurriendo de manera presencial por medio de turnos y luego se requiere de otro distinto (que en muchas jurisdicciones demoran meses) para que la Junta Médica realice la evaluación no siendo la experiencia en la mayoría de los casos placentera.

Ante esto, se ha realizado un Proyecto de Ley - presentado por los diputados Carla Carrizo y Martín Tetaz- el cual establece que el Certificado Único de Discapacidad (CUD) no debería renovarse y mantendría plena vigencia y validez en aquellos casos en los que se determine la existencia de una discapacidad funcional permanente e irreversible.

Es imprescindible analizar el proyecto mencionado y visibilizar algunas cuestiones que no se han considerado al momento de su redacción.

En primer lugar, el proyecto no define qué se entiende por “discapacidad funcional permanente e irreversible”, siendo su conceptualización fundamental para entender y llevar a la práctica lo propuesto evitando confusiones en su implementación.

Si bien el proyecto aclara que la Autoridad de Aplicación será quien deberá dictar las normas aclaratorias y complementarias necesarias para su implementación, simplificando los trámites asociados a la tramitación del CUD considero que mínimamente se debería haber definido aquel término, el cual es la base y fundamento de lo establecido en el proyecto de ley mencionado y lo cual ayudaría a su correcta interpretación y aplicación.

De todas formas, y a fin de avanzar en su análisis, se podría interpretar a priori que el término “discapacidad funcional permanente e irreversible” se refiere a aquellas patologías que son definitivas y que de ninguna manera se pueden revertir ya sea porque la entidad y característica del diagnóstico no lo permite o bien porque hasta la fecha no se conoce tratamiento que revierta la patología/condición referida.

Por otro lado, y ahora si entrando específicamente en el fondo de la cuestión a analizar, lo planteado en el proyecto de ley mencionado, en la práctica, podría ayudar a evitar que las familias de la persona con una discapacidad permanente e irreversible transiten por todo el proceso burocrático que implica renovar un certificado de discapacidad (presentación y realización de estudios médicos, evaluación de la Junta Médica, la obtención de turnos médicos, etc.) ya que actualmente lo que sucede es que la situación está lejos de redundar en beneficio de la persona como se pretende, sino que se lo somete a un tedioso procedimiento, para arribar en definitiva a idénticas conclusiones -obtener nuevamente el CUD-.

Ahora bien, más allá del fundamento principal que dio lugar a esta iniciativa y del cual coincido que deberán buscarse soluciones en beneficio de la persona y del grupo familiar a cargo, entiendo que resulta primordial analizar la cuestión también no sólo desde el ámbito práctico sino también desde una perspectiva de derechos humanos aplicada hoy en nuestro marco normativo.

En este sentido, considero que la falta de revisión de la persona con discapacidad y la consecuente no renovación del CUD importa una mirada totalmente alejada del modelo social, idea que pregona y sostiene todo nuestro ordenamiento jurídico (los principios, derechos y garantías tutelados por la Constitución Nacional y, especialmente, por los tratados internacionales de jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la CN), tales como la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (mediante la Ley 25.280), la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (mediante Ley 26.378 e incluso La Ley 26.657 de Salud Mental ).

Si bien entiendo que medicamente existen hoy enfermedades, patologías y/o trastornos que son considerados permanentes e irreversibles por no existir una cura o tratamiento que modifique su status quo, supeditar a ello a que no se revise el estado de salud de la persona y consecuentemente brindar un certificado de discapacidad de “por vida” importa continuar pensando y aplicando el modelo antiguo “rehabilitador” en donde directamente la discapacidad está únicamente enfocada en la limitación funcional de la persona sin considerar, por ejemplo, los factores sociales.

Por otro lado, dar por sentado que una persona tiene una discapacidad que jamás será revertida sin darle una mínima posibilidad a la existencia futura de un avance científico/ tecnológico que beneficie al estado de salud de la persona, atenta contra la dignidad de la persona y demás derechos humanos fundamentales ya expuestos.

Es por lo desarrollado que no coincido con la solución que se intenta brindar en el proyecto de ley analizado ya que, si bien creo que debe darse una respuesta a las trabas administrativas y burocráticas que hoy existen a la hora de renovar el CUD, no considero que otorgando un certificado de por vida a una persona con una discapacidad permanente e irreversible sea una solución atinada porque supone vulnerar las garantías constitucionales e internacionales que con tanto esfuerzo se han logrado hasta el momento.

Pienso que la renovación debe efectuarse incluso en los casos en donde la discapacidad se presupone permanente e irreversible, pero se debe buscar una respuesta que beneficie y allane el camino a las personas con discapacidad y a su grupo familiar a la hora de renovar el CUD a través de un procedimiento más ágil, más empático y menos burocrático

En este sentido podrían pensarse distintas soluciones, por ejemplo, que los estudios médicos se realicen el mismo día y en el mismo lugar donde la Junta Médica llevará a cabo la evaluación evitando que la persona tenga que pasar de médico en médico para juntar los informes requeridos, la incorporación de más profesionales a la Junta Evaluadora a fin de que los turnos y la expedición del certificado sea más expedito y que, por ejemplo, que los formularios y requisitos a completar estén a disposición de manera online y de fácil acceso para evitar tener que sacar un turno únicamente para ello.

Asimismo, y particularmente en los casos donde la discapacidad se presupone permanente e irreversible considero que la renovación del CUD debe realizarse ya que la reevaluación de la persona es importante para tener un control de su estado de salud y así garantizar su dignidad y sus derechos fundamentales. Ahora bien, es necesaria también la simplificación del trámite y metodología de la renovación referida conforme lo previamente expuesto por lo que creo que, en estos casos, el vencimiento debería extenderse por un plazo mayor, por ejemplo, luego de 10 o 15 años de su expedición de acuerdo a la patología y a lo que la Junta Medica Evaluadora considere.


V. Conclusión


Si bien vemos que a lo largo de los años se va evolucionando con relación a la percepción, trato y mirada de las personas con discapacidad, se observa que en la realidad sociológica todavía siguen quedando cuestiones que resolver.

Entender a la discapacidad desde un enfoque social en virtud de lo normado por la legislación nacional e internacional, supone que en la práctica sea llevado a cabo en todos los ámbitos, incluso en la expedición y renovación del CUD, para que la persona con discapacidad participe en la sociedad en igualdad de condiciones que los demás.

Como se ha expuesto a lo largo del presente trabajo, se debe facilitar la expedición y renovación del certificado de discapacidad a través de mecanismos más agiles, prácticos y empáticos que garanticen el ejercicio de los derechos en todos los casos, y en aquellos en donde se reconoce una discapacidad permanente e irreversible, se propone además que, al contrario de lo promulgado por el proyecto de ley en tratamiento, el certificado de discapacidad si sea renovado y la persona sea reevaluada pero dentro de un periodo más extenso -no menor a 10 años- y a través de un procedimiento menos invasivo y burocrático conforme las garantías constitucionales sostenidas por nuestro ordenamiento jurídico.





Bibliografía:

[1] Organización Mundial de la Salud (2001), Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), Recuperado de: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/43360/1/9241545445_spa.pdf [2] La CIF define a las Deficiencias, como “problemas en las funciones o estructuras corporales, tales como una desviación significativa o una pérdida” [3] ONU, Asamblea General, Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 13 de diciembre de 2006, Sexagésimo primer período de sesiones, disponible en: https://undocs.org/es/A/RES/61/106 [4] GARATE, Rubén Marcelo (2017) “La determinación de la capacidad jurídica, principios y procesos”. Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. UNLP. Año 14 /Nº 47

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